1943年，世界反法西斯战争转入反攻阶段，意大利的墨索里尼已经投降了，纳粹德国希特勒也意识到末日即将来临，同盟国把作战的重心放到了日本，美国总统罗斯福决定召集美、苏、中、英四国开会，商量怎么尽快迫使日本投降，结束战争。罗斯福分别跟苏联的斯大林、英国的丘吉尔、中国的蒋介石联系，我们约个时间找个地方开个会吧。丘吉尔说行，没问题；斯大林呢，他认为中国还不是一个强国，另外可能当时对蒋介石个人有点意见，就一直没有答复；再通知蒋介石，时间是1943年的11月9日，罗斯福致电蒋介石，希望他11月22日能抵达开罗会晤。蒋介石就问都有谁啊？罗斯福告诉他有谁谁谁，蒋介石听到邀请了斯大林，也说“以日苏尚未宣战，颇疑中苏同席有所不便”。罗斯福挺为难，他俩既然现在见面不方便，让谁来，不让谁来呢？罗斯福当然希望他们都能来，其中更希望中国前来，这里面的原因我们后面再讲。他说要不这么着，咱们这四巨头会议分两次开，先在开罗召开美、英、中的首脑会议，然后在伊朗德黑兰再召开美、英、苏会议。这样，11月18日上午，蒋介石、宋美龄夫妇以及国防最高委员会秘书长王宠惠、美国在华军事将领史迪威和陈纳德等20余人，从重庆白市驿军用机场分乘两架飞机飞往埃及开罗。
这次邀请中国参加是罗斯福力主的。在整个战争期间，在德、意、日同盟的对立面，向来只有“三大国”之说，即美、苏、英，没有“四强”的概念。对于中国而言，能够参加此次会议至关重要。那么，为什么此次美国会力邀中国参加？它的国家利益决定它的外交政策。1943年，世界反法西斯战争形势正在发生逆转，美国和英国开始考虑纳粹德国垮台后战争重心向东南亚和东亚转移的问题，因此中国的重要性就空前地凸显出来。另外，美国力邀中国参加，力挺中国成为“四强之一”，还有它更长远的目的，那就是考虑如何在战后利用中国以牵制苏联和制衡日本。美国考虑的是战后它在太平洋的军事存在问题，而中国也在力争自己的国际地位，因此两者的利益是有结合点的。既然找到了利益共同点，那么大家坐下来谈吧。
中、美、英三国就在1943年11月22—26日期间举行了开罗会议。
会议谈的内容很多，其中就有我们所讲的琉球问题。1943年11月23日的晚上，蒋介石带王宠惠与罗斯福单独会谈。在谈到剥夺日本在太平洋侵占的岛屿时，罗斯福就对蒋介石说：“琉球系许多岛屿组成的弧形群岛，日本当年是用不正当手段抢夺该群岛的，也应予以剥夺。我考虑琉球在地理位置上离贵国很近，史上与贵国有很紧密的关系，贵国如想得到琉球群岛，可以交给贵国管理。”
对于将琉球交还中国的建议，蒋介石思索半天，勉强答复道：“我觉得此群岛应由中美两国共同管理为好。”现在有很多人在面对这段历史的时候，一致认为蒋介石对于琉球问题没有准备，以至于不知道如何回答。其实，蒋介石在赴开罗之前对琉球问题是经过深思熟虑的，他不是被动回应，而是有备而去的。严从简：《殊域周咨录》卷四《东夷·琉球国》。这在《蒋介石日记》中有所记载。《蒋介石日记》现保存于美国斯坦福大学的胡佛研究所里。这个研究所可不得了，它是由斯坦福大学的赫伯特·胡佛于1919年创建。这赫伯特·胡佛是谁？他是美国第31届总统。《蒋介石日记》就是蒋氏家属托存于该所，日记始于1917年，终于1972年。蒋介石有坚持写日记的习惯，这本日记就记载了当时开罗会议的相关事情，其中就有琉球问题。我们说蒋介石一行是11月18日坐飞机启程的，在走之前他就一直在准备开罗会议材料。11月13日，星期六，这一天他在日记中提及与罗斯福、丘吉尔会谈的一些准备工作，他做了两个提示：
第一，
此次与罗、丘会谈，本无所求无所事之精神，与之开诚交换军事、政治、经济之各种意见，而勿存一毫得失之见则几矣。
第二，
与罗会商三件。甲、日本应将军舰若干吨、商船若干吨交与中国；二、日本在华（自“九·一八”以来所侵占之地区）所有之公私产业，应完全由中国政府接受；三、战争停止后，日本残存之军械、军舰、商船与飞机应以大部分移交中国；四、港九问题归还中国为自由港；五、四国政治机构与远东委员会二种机构利害之比较；六、四国军事技术委员会以研究国际武力之组织；七、中美英联合参谋团之组织。
在他的这段话中第二项说到日本必须归还自“九·一八”以来所侵占地区，那么琉球是在“九·一八”之前，所以，11月13日这一天，他没有考虑琉球问题。但是过了两天，11月15日，也就是在他出发前三天，蒋介石日记中首次提到琉球问题。日记中记载：
琉球与台湾在我国历史地位不同，以琉球为一王国，其地位与朝鲜相等，故此次提案对于琉球问题决定不提，而暹罗独立问题乃应由我提出也。注意一，对丘吉尔谈话除与中美英有共同关系之问题外，皆以不谈为宜。如美国从中谈及港九问题、西藏问题，与洋华侨待遇问题等，则照既定原则应之，但不与之争执。
这一天的日记里就说琉球与台湾、西藏问题不一样，它与朝鲜地位相等，所以我决定在此次会议提案中不提琉球问题了，但暹罗的独立问题我得提出来。这就奇怪了，他既然不想提琉球问题，为什么又在日记里写到呢？这是因为他虽然开始没考虑到琉球问题，但他的参谋里有人想到琉球问题了。有一份文件叫做《军事委员会参事室呈蒋委员长关于开罗会议中我方应提出之问题草案》，就是蒋去开会之前，他的参谋给他提供的会议材料草案。领导要去开会，这下属得准备会议材料。这份材料第六条提到了琉球问题：
六、日本应将以下所列归还中国：甲、旅顺、大连（两地公有财产及建设一并无偿交与中国）；乙、南满铁路与中东铁路（无偿交还中国）；丙、台湾及澎湖列岛（两处一切公有财产及建设一并无偿交与中国）；丁、琉球群岛（或划归国际管理或划为非武装区域）。
这里面说琉球群岛应划归国际管理或划为非武装区域，反正不管怎么样，这名下属建议蒋介石开会的时候提到琉球，可下属不能决定领导，蒋介石在日记里说还是不提。就这样，蒋介石在之后考虑会谈方案时就没有再提及琉球。在11月17日的日记中这样记载：
此次与罗、丘会谈，应注重于最大之问题。甲、国际政治组织；乙、远东委员会组织；丙、中英美联合参谋团之组织；丁、占领地管理方案；戊、反攻缅甸之总计划；己、朝鲜独立；庚、东北与台湾应归还我国。
11月17日，就是在他启程到开罗的前一天，他说此次开会还是要侧重大问题，比如说什么国际政治组织、远东委员会组织等等，就是没有提及琉球。就带着这样的决议，18日蒋介石一行飞往了开罗，就有了当罗斯福提出将琉球交还中国时的罗蒋问答。而这次问答在蒋介石的日记中也有详细记载，时间是1943年11月23日。
七时半应罗总统之宴，直谈到深夜十一时后告辞，尚未谈完，相约明日续谈，而今晚所谈之要旨，一、日本未来之国体问题；二、共产主义与帝国主义问题为重心，余甚赞罗对俄国共产主义之政策，亦能运用成功以解放世界被压迫之人类，方能报酬于美国此次对世界战争之贡献也；三、谈领土问题、东北四省与台湾、澎湖群岛应皆归还中国。惟琉球可由国际机构委托中美共管。此由余提议，一以安美国之心；二以琉球在甲午以前已属日本；三以此区由美国共管比为我专有为妥也；四、日本对华赔偿问题；五、新疆及其投资问题；六、俄国对倭参战问题；七、朝鲜独立问题，余特别注重引起罗之重视，要求其赞助余之主张；八、中美联合参谋会议；九、安南问题，余极端主张战后由中美扶助其独立并要求英国赞成；十、日本投降后，对其三岛联军监视问题。余首言此应由美国主持，如需要中国派兵协助亦可，但他坚主由中国为主体，此其有深意存也。余亦未明白表示可否也。今晚所谈者尽此而已。
在这天的日记里，蒋介石回顾了他与罗斯福会谈的详细过程以及他个人的详细考虑。就说我今天跟罗斯福见面商议了，在谈到琉球问题时，我提议琉球可以由国际机构委托中美共管。为什么这么说？有三个理由：第一，为了安美国之心；第二，因为琉球在甲午以前就已经属于日本；第三，琉球由中美共管比我们自己专有更合适。这里提到一个为了安美国之心，蒋介石担心提出将琉球与台湾、澎湖列岛一并交还中国会引起美国不安，也许他想，美国主动提出将琉球归还是不是试探我们？他们是不是真心的？他们是出于什么动机呢？我可不能不清不楚地瞎表态，我也得试探试探他们的目的。这样双方就相互试探。
开罗会议第三天后的25日，罗斯福与蒋介石再次举行会谈，罗斯福又提到琉球群岛，并再次建议说：
我反复考虑，琉球群岛在台湾的东北面，面向太平洋，是你们的东部屏障，战略地位极为重要。你们得到了台湾，如不得到琉球，台湾也不安全，更重要的是，此岛不能让侵略成性的日本长期占领。是不是与台湾及澎湖列岛一并交与你们管辖？
据记载，蒋介石当时听到罗斯福再次建议将琉球交与中国管辖时，还是犹豫不决，半天不说话。罗斯福以为蒋未听清楚他的话，又再次明确地说：“贵国要不要琉球？如果想要，战争结束了，就将琉球群岛交给贵国。”蒋犹豫再三才答道：“琉球的问题比较复杂，我还是那个意见，中美共同管理为好。”蒋介石的回答令罗斯福也很感到意外，之后就再也没有提及琉球问题。这样在此后发表的《开罗宣言》中谈到日本应归还中国之领土时，只说到“日本窃取中国之领土，例如满洲（即东北）、台湾、澎湖列岛等”，并没有明确提及琉球群岛。那么，蒋介石为什么再次拒绝琉球呢？
其中之一可能是为了讨好美国，这个时候蒋介石是唯美国马首是瞻的。
蒋介石早就意识到琉球地位与台湾不同，他在会谈中也意识到美国对于这一区域的战后安排、尤其是在太平洋上的军事存在有着长远的规划，而美国在太平洋的军事规划明显是针对苏联的，从蒋对共产主义和苏联的态度看，他显然准备积极配合美国的安排。另外，在会谈期间，罗斯福还提出中国应该在军事占领日本问题上扮演主要角色，蒋介石表示中国没有足够能力承担这一责任，中国愿意在美国的领导下参与行动。
这也表明蒋对美国的态度。另外一个原因是：
蒋心底一直有恐日情绪，他怕琉球归还中国，中日又结新怨。这从蒋在抗战胜利后对日本采取的“以德报怨”政策来看可谓一脉相承。
罗斯福总统提出中国未来应该作为四大国（美、苏、英、中）之一参与这一机制的一切决定；二、关于未来日本的国体，蒋介石提出应由日本人民决定，在这一问题上不能留下影响国际关系的持久后患。（中文档案原文：“至于他国体如何，最好待日本新进的觉悟分子自己来解决。”）“因为战争胜利，便去过问一个国家的国体，实在并非上策。而且，日本的天皇制在其民族的精神构造上自有地位，西方人未必会有认识，而同为东方人的中国人则是比较了解的。”
蒋介石未采纳罗斯福的建议，实属下策。事过之后，王宠惠对蒋介石说：“琉球群岛战略位置十分重要，如果从军事的角度考虑，我们应该要。”蒋介石就说：“将来日本与我们扯皮怎么办？”王说：“琉球在历史上就是我们的附属国，日本扯皮是没有道理的。再说，日本是战败国，即使扯皮又能怎样？”听了王宠惠的一番话，蒋介石似乎有些后悔，说：“你当时为什么不提醒我？”王说：“你是委员长，我是下属当然要和你保持一致了。”蒋这时候大梦初醒，就后悔了，说：“这事过去了，就不要向外人说了。如果有人问到，就说没有条约根据，没有理由提出。”他怕此事泄露有损“领袖”形象，故叮嘱王宠惠不要“往外说”，万一有人问及，就以“无条约根据”解释。而且蒋对王叮嘱了不止一次，可见蒋自己对如此重大事件的草率处理亦有所忌讳。蒋介石是个不肯认错的人。可王宠惠回到国内，还是忍不住向极少数国民党高层人士透露了。但传开之后很多人欲详加了解，王宠惠深知蒋的性格，绝不讲出实情。此后，国民党政府在所有文档，甚至图书、报刊中凡遇及琉球问题，均统一口径：因无根据，中国在开罗会议上才未提及琉球归属问题。因而，除极少数人外，都不知是因为蒋介石连拒罗斯福两次建议而未收回琉球。1962年3月19日，台湾《联合报》记者司马桑敦知悉美国政府私自欲承认日本对琉球拥有主权，立即撰文抨击国民党政府不负责任，在开罗会议上不提琉球问题，致使本该归还中国的琉球终落日本之口，使中国东部海防“被撕开一道大裂口”。当时作者只是激于义愤，他还不知蒋在开罗会议上竟然执意不要琉球，丧失了大好良机。此文引起舆论及台湾最高当局的关注，蒋为了遮掩颜面，在出席一次国民党高层会议时自我辩解云：“实际上，琉球与台湾，在我国历史上地位不同。我们当时认为琉球是我东海的屏障，军事重要性较大。我们同意，应由中美两国经过联合国之委托程序，实行共管，又以为此非当时紧急之事，故曾表示将来再说。”这番谈话有轻描淡写、推脱责任之嫌，第一，他未承认是他两次拒绝罗斯福让中国收回琉球。第二，东海屏障及军事重要性之类是罗斯福的分析与谋略，而不是“我们”！第三，“将来”已近十年，要延至何日“再说”？又有何机会“再说”？
历史真是没有给蒋介石“再说”的机会。《开罗宣言》规定，琉球群岛本不是日本历史之固有领土，乃依武力及贪欲攫取之土地，理应将日本驱逐出境，还其本来之面目。1947年，联合国安理会通过了第21号决议，决定剥夺日本依据国际联盟《盟约》第二十二条受委任统治之太平洋各岛屿，改为战略防区，并将置于联合国宪章所制定的托管制度之下，并指定美国为托管领土之管理当局。4月，联合国通过《关于前日本委任统治岛屿的协定》，琉球群岛列为托管地，划归美国管理。这里要说明的是，琉球群岛划归美国管理，是置于联合国的托管制度之下的。这是1947年，这时候中国正在进行解放战争；4月还发生了一件事，就是南京大屠杀的首犯谷寿夫在南京雨花台被执行枪决。从1947年6月开始，国民党开始江河日下，中国人民解放军取得了解放战争的节节胜利，1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府宣告成立，国民党政权则退台湾。1950年6月朝鲜战争爆发，同年11月中国抗美援朝，入朝作战。朝鲜战争爆发后，美国从冷战需要考虑，决定扶植日本以牵制以苏联为首的“社会主义阵营”。
1951年9月，美国一边侵略朝鲜，一边召集48个同盟国与日本签订《对日旧金山合约》，其中第二章“领土”中第三条规定了琉球群岛的地位：
日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之西南诸岛（包括琉球群岛和大东群岛）、婿妇岩岛以南之南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛、硫磺群岛）及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予以同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施之前，美国将有权对此等岛屿及领土之居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权利。
1969年，美国又与日本单独签订了《关于琉球诸岛及大东诸岛的日美协定》，（即《归还冲绳协定》），私相授受琉球群岛，此事立即遭到海峡两岸中国人民的强烈反对。为了缓和事态，美国政府在1971年10月发表声明：
美国认为，把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本，毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利，也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利。……对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。
无论你怎样说，中国是非常气愤、坚决反对的，但有高兴的，谁呢？日本最高兴，可算又来机会了，我得吸取以前的教训，仅仅依靠暴力不能征服别人。日本为消除中华文化的影响，强制推行“国民义务教育”、穿日本服装、吃日本食品。每一个孩子必须进入只能讲日语、学日本文化的学校，接受至少十年的“免费教育”。而为消灭汉语方言，从小学起便在每个班级都制作三张“方言卡”，谁讲方言谁就会领到卡，持卡者直到发现其他讲方言的人，才能传给下一个，直到这位持卡人发现另一个。而每到放学以后，持卡的这三个学生则必须留下来打扫教室。因此，许多拿到卡的小学生，不惜和同学打架，逼同学用方言脱口说出“好痛”或“混蛋”，以转移卡片，逃避扫除。即使采取这样的方法使琉球“日本化”，但到现在依然没有使琉球人忘记历史，忘记祖先。许多冲绳人至今也不承认他们是日本人。至今琉球人最爱引以为证据的是：日本人总是在客厅摆一把武士刀作为装饰，而琉球人则是摆类似中国琵琶的三弦琴，以此来对比日本的凶残好武，琉球人的爱好和平。因为琉球人的汉化很深，虽然经过日本七十年的“皇民化改造”，但千年积累下来的中华文化根深蒂固，基本未变。日本空欢喜一场，它想，哎呀，琉球可算又归我了，我得完完全全让它归我，企图彻底扼杀琉球原有的文化，它是不可能达到目的的。另外，琉球真的是又重新归日本了吗？条约签了很多，琉球到底具有怎样的法律地位呢？
1.宗主权
我们追本溯源说一说琉球的法律地位。前面讲了，在明朝朱元璋时期，中国与琉球就确立了宗藩关系，中国成为琉球的宗主国，享有宗主权。那么，什么是宗主关系？什么是宗主权？我们再明确一下。宗主关系是在特定历史条件下，国与国之间存在的一种特殊关系。所谓宗主权，是指宗主国对藩属国享有一定统治权，宗主国一般对藩属国的内政事务不予干涉，但外交、军事等重要事务由宗主国主导，藩属国不享有完全主权，其元首上台或国王即位，须经宗主国任命、批准或册封，其与外国签订的协议、条约及法律地位的变更和外交关系的变化须经宗主国批准或认可。对于中国来说，从西汉开始就有藩属国，以“华夷秩序”为核心的宗藩关系历代延续，直至清末。其中，明清时期，朝鲜、越南、缅甸、琉球等国家都是与中国保持数百年朝贡关系的藩属国，中国享有绝对的宗主权。1855—1859年间，琉球与美国、法国以及荷兰签订了通商条约，琉球国在条约文本中使用的都是“咸丰”年号，故中国与琉球的宗藩关系也得到了西方认可。西方著名的法学家惠顿在其所著的《国际法原理》（Elements of International Law）一书中也有关于“藩属制度”的论述：“进贡之国并藩国，公法就其所存在主权多寡而定其自主之分。即如欧罗巴滨海诸国，前进贡于巴巴里时，于其自立、自主之权，并无所碍。七百年来，那不勒斯王尚有屏藩罗马教皇之名，至四十年前始绝其进贡。然不因其屏藩罗马，遂谓非自立、自主之国。”从惠顿的这番论述可知：即使藩属国向宗主国进贡，甚至藩属国首领统治的合法性要得到宗主国国王或教皇的认可，这都不影响藩属国自立自主之权，藩属国对外是以独立主权国家的身份出现的。惠顿的这一理论与当时亚洲的“藩属制度”是一致的，在“藩属制度”中宗主国不干涉藩属国的内政，藩属国的主权限制也仅仅在对外的军事行动方面。因此，我们可以得出结论：19世纪的琉球，无论从西方的国际法角度还是从东方的“宗藩制度”来看，它都是一个独立自主的国家。至清末，由于西方列强入侵，中国内政腐败，国力衰微，内忧外患，国际地位与日俱下，难以支撑长期坚守的华夷秩序，维持近千年的宗藩关系受到严峻考验，与琉球之关系首先受到日本挑战，随后越南、朝鲜先后脱离中国。但与琉球情况不同的是，越南、朝鲜脱离中国都有条约可循，1885年中法战争后，法国迫使中国签署《中法新约》，确认中国放弃对越南的宗主权；1894年甲午战争后，日本迫使中国签订《马关条约》，明确中国放弃对朝鲜的宗主国地位。然自1879年日本武力吞并琉球国至二战结束，中国从未与任何国家就琉球主权之变更达成协议。可以说，根据宗藩关系，琉球法律地位之任何变更须经宗主国——中国的确认方可生效，日本武力吞并琉球始终未得到包括清政府在内任何一届中国政府承认，彼时之清政府也未声明放弃对琉球之宗主权，故日本吞并和占领琉球国在国际法上有明显之瑕疵，琉球主权仍应视为“悬案”。1880年，清政府没有批准日本的《分岛改约》，从未承认日本吞并琉球。同时，1943年《开罗宣言》、《波茨坦公告》都规定，日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境；1946年2月2日麦克阿瑟总司令部发表声明：日本政府的行政区域仅限于本州岛等四个主要岛屿以及附近的一千个小岛，并以北纬30度为限。琉球群岛的范围在北纬30度以南，显然在日本权力范围之外。这就已经说明琉球不属于日本。至于1951年朝鲜战争期间，美国召集48个同盟国与日本签订的《对日旧金山合约》，根据国际法规定是无效的，中国政府是不承认的。为什么？这是在中国没有与会的情况下签订的。国际法规定：合约中任何涉及当事国利益的处置决定都是无效的、非法的。
2.托管制度
后来，美国又与日本单独签订《归还冲绳协定》那就更是无效的了。第一，中国没有参加；第二，琉球在第二次世界大战结束后是置于联合国托管制度之下，美国对琉球群岛的处置违反了《波茨坦公告》第八条规定，即琉球群岛的最终地位“应由主要盟国予以决定”；1947年，联合国将琉球群岛交由美国托管，什么是托管？我们需要更明确。依照《联合国宪章》第七十六条第二款，实行“国际托管制度”（INTERNATIONAL TRUSTEESHIP SYSTEM）的基本目的之一是：“增进托管领土居民之政治、经济、社会、及教育上进展；并以适合各领土及其人民之特殊情形及关系人民自由表示之意愿为原则，且按照各托管协议之条款，增进其趋向自治或独立之逐渐发展”。联合国明确的托管地多是前殖民地或主权没有归属之地，因此联合国交由美国托管仅是将琉球的行政、立法及司法权赋予美国行使，也就是美国在1971年所说的，它仅获得了琉球群岛的施政权。因此，美国在1971年单方面决定琉球的归属，并与日本签订协议私相授受本不属于自己的领土，这在国际法上就是非法的、无效的；另外，根据《联合国宪章》的规定，托管制度的立法目的就是促进托管地最终走向自治或独立，而美国却将琉球单方面交与日本，显然是违背了托管制度的立法目的，违背了琉球人民走向自治或独立的愿望，是无效的、非法的。