盐业是一个暴利行业，由国家垄断经营，私人是不能插手的。但正因为是暴利行业，所以走私相对泛滥。但是官府并不直接贩卖食盐，贩卖的事情还是交给商人去做，官府直接负责食盐的生产，然后标价卖给商人，由商人分销。合法的商人必须花费巨资从官府手里取得“经营许可证”，然后在官府指定的地方去卖。
道光在人们眼里是个非常平庸的皇帝，在用人方面远不如他的曾祖父和祖父。尽管平庸，道光还是用了好几个人才，林则徐是一个，徐广缙是一个，还有一个更有才能的人，这个人便是陶澍。
道光刚上台的时候求贤若渴，让文武百官推荐贤良。当时四川总督蒋攸铦推荐了陶澍，说川东兵备道陶澍这个人非常贤能，业绩在四川第一，是个不可多得的人才。道光听了，心花怒放，立即擢升陶澍为山西按察使，这个职位相当于现在的副省长。
没过多久，道光又对自己的决定感到后悔。因为陶澍这个人特别麻烦，上的奏折特别多，根据宰相曹振镛的理论，陶澍这种人就是没事找事的那种。道光嫌批阅奏折麻烦，接受曹振镛的建议，专门挑奏折中的细节错误，许多官员因此不敢上奏折，只有陶澍仍然坚持不懈地上奏折。道光也想挑陶澍奏折中的毛病，可惜就是挑不出来，道光在心里嘀咕了：陶澍这个人是不是只会说好话不做好事的那种？
于是，道光暗中派人去考察陶澍，然而没想到的是考察的人对陶澍交口称赞，说陶澍办事雷厉风行，精力无穷，大小事情到他手中都能有条不紊地完成，这人不仅能力好，操守也不错。道光一听，心里大喜，提拔陶澍为安徽巡抚。
道光四年（1824年），洪泽湖决堤，漕运不通。道光决定用海运来取代，当时朝中大臣大多持反对意见，而陶澍却鼎力支持道光。道光于是提拔陶澍为江苏巡抚，让他负责操办海运南漕之事。
陶澍不仅将事情办得妥妥当当，还为道光节省了二十万两银子，让道光心花怒放。陶澍跟其他督抚的表现完全不一样，其他督抚只知道在自己面前哭穷，总是嫌拨款不够。两相比较，道光终于明白了人才的另一层含义：会省钱的就是人才。
善于用人也是一件值得自豪的事情，发现陶澍这样一个优秀人才，让道光感觉自己也是一个明君。道光十年（1830年），陶澍的恩人两江总督蒋攸銛因病卸任时，道光立即提拔陶澍为两江总督，掌管江苏、安徽、江西三省的事务。
有清一朝，直隶总督的政治地位最高，但是经济地位最高的是两江总督，因为两江总督掌管的是全国最富庶的地方，给国家上缴的赋税最多。扬州一年就可以上缴盐税六百多万两，占全国盐税总额的百分之六十。
就像当年雍正用李卫一样，道光用陶澍时也提出了自己的要求：不要怕得罪人；不要怕苦怕累；破除陋习，治理好河工和盐务。
陶澍这个人性格跟李卫也很像，他胸无城府，敢说敢做，平时好管闲事。该管的他肯定会管，不该管的也管，一点儿也不怕得罪人，而且性格非常直，心里憋不住话，有什么说什么。道光正是看中了他这些特点，才把艰巨的任务交给他。
应该说，在用人方面，道光的亮点极少，而陶澍就是其中之一。
盐业是一个暴利行业，由国家垄断经营，私人是不能插手的。但正因为是暴利行业，所以走私相对泛滥。但是官府并不直接贩卖食盐，贩卖的事情还是交给商人去做，官府直接负责食盐的生产，然后标价卖给商人，由商人分销。合法的商人必须花费巨资从官府手里取得“经营许可证”，然后在官府指定的地方去卖。
有合法的商人，难免也有非法的商人。在盐业方面，往往是合法的商人对百姓的伤害最大，因为他们背后有官府的支持，可以肆意抬高盐价，而且生产的食盐质量低劣。倒是走私的食盐物美价廉，深得广大劳动人民的喜欢。没办法，这是由经济规律决定的。
两淮盐运司衙门就设在扬州，所以扬州的大盐商最多。这些盐商个个富得流油，当时扬州最大的盐商是黄均太，据说他吃一碗蛋炒饭就要花费五十两银子。一碗蛋炒饭怎么会这么贵呢？这蛋炒饭要保证每粒米是分开的，上面都要沾上蛋花。这鸡蛋是怎么做的呢？这鸡蛋可不是一般的鸡蛋，鸡每天吃的是鲜活的鱼虾和中药材，下出的蛋鲜美无比，营养价值非常高。在炒饭之前，先用蛋汁将米饭浸透，炒出来的蛋炒饭每一粒米都是金黄的，由蛋汁包围。然后再配上“百鱼汤”（用各种鱼制成的汤）喝，极其奢侈。
这些盐商不仅奢侈，而且非常沽名钓誉，经常资助穷人，博取好名声。
陶澍来到这里后，一个重要的任务就是整顿官场和商场，尤其是盐业，更是最关键的一个环节。
由于合法盐商的胡作非为，导致买官盐的人越来越少、买私盐的人越来越多。这么一来，受损的还是国家，盐税相应就减少了。
当地有一个俗语：私盐越禁越好卖。为啥这样呢？政府越禁，官盐价格就越高，私盐相对价格就更低，所以更好卖。
这里我们得介绍一下为什么官盐价格非常高。仅仅是因为国家垄断吗？从本质上来说还是垄断，但是垄断并不必然导致价格过高，政府是有能力控制价格的。欧美的一些垄断企业，由于社会化大生产反而让产品价格更低。
官盐的价格之所以如此之高，不光是因为缴税。缴税只是其中的一部分，它还需要承受官吏集团的层层盘剥，拿下一个项目往往有十几道手续，每盖一个章都必须出一次血。这些钱全在算在食盐的价格里了。
盐商固然有钱，但正因为有钱才树大招风。河工出什么问题了，让盐商捐钱；给皇上办贡品，让盐商出钱；哪里有灾害了，让盐商出钱；政府搞什么活动了，还要盐商出钱。盐商靠政府吃饭，敢说“不”字吗？盐商又不是银行，这些钱归根结底还是老百姓埋单，钱都存在于食盐的价格中。
私盐不用打点官府，不用盖章，不用办手续，所以利润更高。私盐之所以屡禁不绝，而且愈演愈烈，就在于有官僚背景。道光年间，私盐的销量已经大大超过官盐。陶澍任两江总督后，两淮的官盐每年只能销售额定的三分之一，欠下了几千万的盐税。这是摆在陶澍面前最大的一个问题，他要清除盐业弊端，必须进行改革。
两淮有淮北和淮南两大盐场，淮南的盐场规模最大，还能勉强应付开来；淮北盐场情况相对窘迫许多，欠下了太多的盐税，许多食盐卖不出去。如何改革呢？陶澍当然不能超越他的时代，不可能取消食盐垄断，只能从打击盐枭入手。
当时两淮最大的盐枭是黄玉林，这人是福建人，长得非常斯文，说话彬彬有礼，就像后来的青帮头目陈其美一样，一个典型的披着羊皮的狼。黄玉林为私盐贩子，其实并不是什么秘密，这是大家都知道的事情。
黄玉林表面是个商人，其实更像一个以经商为目的的黑社会头目。他手下有一支装备先进的武装力量，船只的装备不亚于军舰，船上装有大炮，船员们都有火枪。因为有强大的经济作为后盾，他们的武器装备甚至比官军的还好。
有时候，盐枭的真正敌人还不是官兵，一方面是因为不少官员已经被他们收买，另一方面是他们武器先进，官兵们也不敢随便得罪他们。在官兵们睁一只眼闭一只眼的情况下，盐枭们最大的敌人就是竞争对手了，也就是其他的一些盐枭。根据地域的不同，盐枭又分为不同的派别，譬如山东的侉子帮、安徽的捻子帮等，这些人都靠盐吃饭，仇人见面分外眼红。
不同帮派的盐枭经常大打出手，互相厮杀，严重地破坏了社会治安。
道光曾多次下令缉拿黄玉林，但黄玉林在官场有内线，所以官兵屡屡扑空。时间长了，黄玉林也越来越自大，越来越看不起官府。他甚至亲自登门造访衙门，让人递上自己的名片，衙门的人听说他来了，不但不欢天喜地感叹“踏破铁鞋无觅处，得来全不费工夫”，反而吓得满头冒汗。
官员们只好接见黄玉林，用酒席招待他，吃饱喝足之后，黄玉林再大摇大摆地走出去。
道光听说这事，非常生气，下令要把黄玉林处死。两江官员一听，急了，纷纷上书说黄玉林这个人不能处死，处死他会有很多弊端，并一一列出来，然后再列出留下黄玉林的种种好处。官员们普遍建议利用黄玉林打击盐枭，所谓以毒攻毒。
陶澍是一个异类，他坚决主张将黄玉林斩立决。两江的官员听到这个消息，个个惊恐不安。他们为啥惊恐？因为他们与黄玉林形成了利益共同体，不但拿了黄玉林的钱，而且已经是同一条船上的蚂蚱了。黄玉林如果供出他们的话，那就惨了。
陶澍是一个狠角色，他并不想把官场中的人得罪个遍，但是黄玉林必须得死，他不死的话就无法整顿盐业，无法起到警戒其他盐枭和不法官员的作用。
陶澍亲自监斩，在众目睽睽之下将黄玉林这个不可一世的盐枭斩首。
杀黄玉林是陶澍发出的一个信号，表明自己对犯罪行为绝不姑息。陶澍很清楚两淮盐业背后存在官商勾结的情况，但是他不会想到情况比他想象的还要严重得多。
很多官员和盐枭是酒场上的朋友，有的还是儿女亲家，最可怕的是有的官员直接就是盐枭的股东之一。官商勾结已经到了明目张胆的地步，如果没有杀伐决断的气魄是解决不了问题的。
认真分析问题后，陶澍觉得光是撤撤职，杀掉一两个官员是没有效果的。所以，他提出一个大胆的建议：撤掉两淮的盐政，不要这个衙门了。撤掉以后，盐业由哪个部门管呢？陶澍说不用交给哪个部门，暂时由我代管。在当时的官场上，还有这样有气魄有胆识的人，真是少见。如果碰上了一个猜忌的皇帝，肯定会说这个人如此强出头，一定是想大权独揽，为自己牟利，甚至有不轨的企图。
撤掉一个衙门，等于是砸掉一大批官员的饭碗，改革僵化的体制，必然引起一些守旧派的不满。幸运的是，道光虽然平庸，但也急切希望把国家治理好，有了一个敢于担当的大臣，他懂得珍惜。他不仅没有怀疑，而且很高兴地答应了陶澍的一切要求。
改革盐业是一项重任，陶澍先从自己做起，率先废除陋规。当上两江总督后，他的养廉银每年增加了五千两，但他坚决不要，还不让其他官员拿。陶澍废除各种陋规，目的是压低官盐的价格，从而让老百姓买得起官盐。这是一个大的方针，通过这种价格竞争的方式，让官盐重新在市场中打开一片蓝天。
陶澍是明智的，他没有把暴力消灭盐枭当成最主要的手段，而是意识到必须先纠正不良的政策，当官盐的价格压到跟私盐差不多甚至更低时，不用动手，盐枭也混不下去了。
在盐业改革过程中，陶澍最担心的莫过于当今的太师曹振镛。曹振镛祖上就是靠卖盐起家，现在仍有不少亲属是盐商。考虑到很多人会向曹振镛告状，如果曹振镛反对的话，自己的改革只怕难以为继，因此他决定自己先跟曹振镛摊牌。为此，他给曹振镛写了一封长信，把问题前前后后说得一清二楚，让曹振镛明白如果不改革盐业的话，受损最大的还是国家。
曹振镛当时已经快八十了，别看他做官一辈子无风无雨，其实一辈子谨小慎微。陶澍改革伤害了自己家人的利益，他肯定是不高兴的，但是他也不敢动这个牛脾气的陶澍，一方面是因为道光对其委以重任，另一方面这个人不好得罪，天不怕地不怕，惹恼了他，只怕自己会晚节不保。
当时道光经常写诗，可能是心里烦闷，写出了一两首自我感觉良好的诗，心情就会高兴许多，还寄给曹振镛，让他点评点评。曹振镛哪有胆子批评啊！七老八十的人了，每天晚上都要查阅资料，写读后感，尽量吹捧得既有新意又不着痕迹。写完之后，还要认真检查好几遍，确信没有任何差错才敢寄给道光。
在对待陶澍的信上面，曹振镛也相当谨慎，他回了一封特别礼貌的信，意思是：现在两淮的盐业弊病确实很严重啊，改革是应该的，也是必须的，你想好了就放手去做吧，如果遇到什么困难，老夫会为你做主的。
收到曹振镛的信，陶澍放心了。没有心理障碍了，改革就容易得多。
道光十二年（1832年）春，陶澍带着自己的班子来到海州（今连云港），专门开会讨论盐业改革问题。明清以来，盐商贩盐都要经过国家的准许和认可，然后让你在指定的地点买盐，再到指定的地点去卖，完全是一种垄断式、计划式经营。陶澍等人觉得这样不好，决定推行票盐制度，从今以后，不需要特殊的关系、资格和手续，只要给国家缴税，就可以经营。
陶澍向道光提出推行票盐法，道光予以肯定。
票盐法一推行，就受到了公众的欢迎，盐业一时之间繁盛起来。此后，生产的食盐既廉价，质量又好，大家都改领票盐，老百姓不再热衷于买私盐。
以前的私盐贩子也没必要走私了，反正只要花钱从官府那里领票，就可以买盐，不用再遮遮掩掩地走私。现在大家都成了合法商人，合法缴税，盐路通畅，盐业再次得到振兴。
票盐制度沉重地打击了以前靠垄断吃饭的盐商，许多大盐商因此而破产。这些盐商自然对陶澍恨之入骨，但是他们拿这个两江总督没办法，何况上面还有皇帝支持。没办法，只能通过意淫的方式表达对陶澍的憎恨，他们发明了一种纸牌游戏，增加了一个叫“桃树”的牌，牌上面画着一个人拿着大斧头拼命砍伐一棵桃树。拿到这张牌的人最晦气，一般会输的，所以往往破口大骂“桃树”这张牌。
这种牌在两淮流传得还挺广的，不久，就传到道光的耳朵里。道光很生气，表示要追究发明这种纸牌的人的责任，并安慰陶澍，让他不要放在心上。这些盐商不肯善罢甘休，说陶澍的改革让以前一些非法的盐枭获得了好处，道光懒得理。接着，这些盐商耍出新花样，说陶澍把自己写给皇帝的奏折私自出版等，道光一一化解这些压力，让陶澍全心改革，终于促成票盐改革大获全胜。
两淮盐政以前亏损七百多万两，经过陶澍的整顿，不仅扭转亏损，而且超额完成任务。从道光十一年到十七年（1831—1837年），两淮缴纳的盐税高达两千六百四十万两，存银三百多万两。陶澍的这个改革相当于食盐承包政策，调动了商人的积极性，让他们平等竞争。最终，政府和百姓双方都受益，达到了双赢的局面，唯一不满的是那些曾经搞垄断的官员和商人。
陶澍本想把票盐法推广到全国，但还没有来得及在淮南推广，他就因为操劳过度而病逝。听闻陶澍的死讯，道光悲痛万分，赞扬他“实心做事，不避嫌怨”，追封太子太保头衔，谥号文毅。陶澍在病危之时心里还挂念着国家，向道光推荐林则徐担任两江总督。
虽然林则徐并没能力挽狂澜，但是我们还是佩服陶澍的眼光，他知道林则徐是个办实事的人。